La riforma Cartabia ha introdotto modifiche significative sulla definizione transattiva dei procedimenti giudiziari da parte della pubblica amministrazione: si tratta di innovazioni che, nonostante abbiano ricevuto poca risonanza (probabilmente perchè oscurate dal rinnovo dello scudo erariale), possono avere un grande impatto sulla RC sanitaria, settore nel quale continua ad aumentare la diffusione delle analoghe misure, soluzione ormai adottata (quantomeno in regime misto) dalla quasi totalità delle strutture sanitarie pubbliche, come bene hanno evidenziato i dati esposti da IVASS e commentati in questo articolo.
Purtroppo le analoghe misure (oggetto del decreto attuativo della legge Gelli) si caratterizzano spesso per una gestione non ottimale dei sinistri per via della riluttanza della P.A. alla definizione transattiva degli stessi anche nei casi in cui la responsabilità è conclamata: spesso infatti, le strutture sanitarie pubbliche preferiscono procedere al pagamento del risarcimento solo all’esito del procedimento giudiziale, sebbene questo comporta costi notevolmente superiori rispetto a quelli che sarebbe possibile sostenere con una tempestiva definizione bonaria.
Questo comportamento, noto come “paura delle firma”, è spesso dovuto al timore dei funzionari pubblici di vedersi imputare una responsabilità contabile per esborsi significativi in presenza di un debito ancora incerto, sia nell’an che nel quantum, facendo perdere alla P.A. la possibilità di ottenere un esito favorevole in giudizio.
Opportunamente, la riforma Cartabia è intervenuta sul punto introducendo una limitazione della responsabilità contabile, auspicabilmente destinata a modificare l’atteggiamento dei funzionari della P.A. rispetto alla possibile definizione bonaria delle controversie.
L’art. 8 del D. LGS. 149/2022 ha novellato l’art. 1 L. 14 gennaio 1994, n. 20 introducendo un comma 1.1 il quale prevede che “ In caso di conclusione di un accordo di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte dei rappresentanti delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, la responsabilità contabile è limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, consistente nella negligenza inescusabile derivante dalla grave violazione della legge o dal travisamento dei fatti.”
La disposizione è degna di nota non tanto per la limitazione della responsabilità alla sola colpa grave (che, come noto, in materia di responsabilità amministrativa è prevista a livello generale già dal testo originario dell’art. 1 della L. 20/1994) quanto perchè la stessa viene tipizzata nelle sole fattispecie di grave violazione di legge e del travisamento dei fatti, in tal modo pervenendo ad una rigida perimetrazione della stessa.
La modifica introdotta dalla riforma Cartabia potrebbe apparire superflua alla luce dell’attuale vigenza del c.d. “scudo erariale” introdotto dal D.L. 76/2020 (e poi prorogato fino al 31 dicembre 2024) che limita in via transitoria la responsabilità erariale di amministratori, dipendenti pubblici e privati cui è affidata la gestione di pubbliche risorse ai danni cagionati dalle sole condotte poste in essere con dolo, escludendo quindi ogni responsabilità per colpa grave. Tuttavia, la disposizione della legge Cartabia ha il grosso pregio di essere una disposizione “permanente” e non transitoria (come, invece, dovrebbe essere lo “scudo erariale”) e, quindi, dovrebbe quindi essere idonea a procurare un definitivo mutamento dell’atteggiamento psicologico dei funzionari che troppo spesso paralizza il raggiungimento di accordi transattivi da parte della P.A.
Va inoltre evidenziato che la nuova disposizione circoscrive solo la responsabilità derivante dall’avvenuta conclusione dell’accordo e non anche quella che può derivare dalla mancata conclusione dello stesso, in perfetta sintonia con quanto previsto dallo scudo erariale, che si applica solo ai fatti commessi ma non anche ai danni cagionati mediante omissione o inerzia. Il legislatore continua, dunque, a circoscrivere la responsabilità dei funzionari che agiscono rispetto a quella dei colleghi che tengono un atteggiamento di inerzia e ciò potrebbe condurre ad un atteggiamento di favor della P.A. per l’accoglimento delle proposte transattive: poichè la limitazione della responsabilità attiene solo all’ipotesi di avvenuta conclusione dell’accordo conciliativo (e non anche al rifiuto dello stesso), potrebbe venirsi a creare un clima nel quale, ricevuta una proposta transattiva, il funzionario possa guardare con maggior favore all’accettazione della stessa (ipotesi che comporta per lui una verosimile minore responsabilità) che non alla reiezione (ipotesi in cui, in caso di eventuale soccombenza in giudizio dell’ente, potrebbe sorgere con maggiore probabilità una sua responsabilità contabile). Per evitare che la valutazione circa la convenienza per l’ente della soluzione bonaria della possibile controversia venga condizionata da considerazioni “egoistiche” del funzionario di turno, sarebbe stato forse meglio formulare la norma nel senso di circoscrivere la responsabilità del funzionario chiamato a valutare la proposta conciliativa, a prescindere dall’esito della sua decisione.
Inoltre, è stata introdotta una disposizione diretta a favorire l’avvio del procedimento di responsabilità contabile in capo al funzionario cui sia imputabile la mancata partecipazione dell’ente all’incontro di mediazione: l’art. 12 bis del DLGS 4 marzo 2010, n. 28 prevede l’obbligo in capo al giudice del giudizio di merito che sia stato preceduto da una mediazione alla quale la P.A. non abbia partecipato, di trasmettere copia del provvedimento con il quale la P.A. viene condannata al pagamento delle sanzioni (che ora devono comprendere il doppio del contributo unificato a favore del Bilancio dello Stato e possono comprendere una somma che può arrivare fino al raddoppio delle spese di lite) al pubblico ministero presso la sezione giurisdizionale della Corte dei Conti.
E’ auspicabile che tali interventi inducano la p.a a partecipare attivamente alle mediazioni e, soprattutto, a definire bonariamente le controversie allorquando la responsabilità dell’ente sia manifesta, contribuendo a migliorare l’andamento dell’amministrazione mediante la limitazione di interessi e spese legali ma, soprattutto, definendo in tempi più rapidi le ragioni dei danneggiati.
