1. Lo scudo erariale: dalla pandemia alla riforma strutturale

Il 7 gennaio 2026 è stata pubblicata in Gazzetta Ufficiale (n. 4) la Legge n. 1/2026, rubricata «Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonché delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilità amministrativa e per danno erariale», chiude definitivamente la stagione del cosiddetto «scudo erariale» e inaugura un nuovo assetto normativo destinato a incidere profondamente sull’azione amministrativa e sulla gestione delle risorse pubbliche.

Per comprendere appieno la portata della riforma, è necessario ripercorrere brevemente le vicende che l’hanno preceduta. Lo scudo erariale fu introdotto dall’articolo 21, comma 2, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (c.d. Decreto Semplificazioni), convertito con modificazioni dalla legge 11 settembre 2020, n. 120. La norma, concepita nel pieno dell’emergenza pandemica, limitava la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti ai soli casi di dolo, escludendo la colpa grave per le condotte commissive. Obiettivo dichiarato: contrastare la «paura della firma», quel fenomeno di paralisi burocratica che si riteneva ostacolasse l’azione amministrativa e, in particolare, la rapida attuazione delle misure emergenziali.

La misura, inizialmente prevista con scadenza al 31 luglio 2021, fu successivamente prorogata ripetutamente: al 31 dicembre 2021 in sede di conversione, poi al 30 giugno 2023 dal D.L. 77/2021, al 30 giugno 2024 dal D.L. 44/2023, al 31 dicembre 2024 dal c.d. Milleproroghe 2024, al 30 aprile 2025 e infine al 31 dicembre 2025 con il D.L. 68/2025 (convertito con L. 100/2025). Tale regime di proroghe successive sollevò crescenti perplessità nella magistratura contabile e nella dottrina, ponendo questioni di legittimità costituzionale.

La Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla questione con la sentenza n. 132/2024, dichiarò non irragionevole la previsione, valorizzando tuttavia il suo carattere di eccezionalità e transitorietà. La Consulta, con quella che può definirsi una sentenza-monito, sollecitò il legislatore a intervenire con una riforma strutturale dell’istituto, superando l’approccio meramente emergenziale. È proprio in risposta a tale indicazione che si colloca la Legge n. 1/2026, entrata in vigore il 22 gennaio 2026.

2. Sintesi delle disposizioni della Legge n. 1/2026

La legge si articola in sei articoli che intervengono su molteplici aspetti della disciplina della responsabilità amministrativa e delle funzioni della Corte dei conti. Il suo impianto può essere così sintetizzato:

Articolo 1 costituisce il fulcro della riforma e modifica in profondità l’articolo 1 della legge n. 20/1994. Interviene sulla definizione di colpa grave, introduce nuove ipotesi di responsabilità limitata al dolo, trasforma il potere riduttivo del danno da facoltativo a obbligatorio con precisi limiti quantitativi, disciplina l’obbligo di assicurazione per chi gestisce risorse pubbliche e introduce presunzioni di buona fede per gli organi politici.

Articolo 2 aggiorna il regime dei controlli preventivi di legittimità della Corte dei conti, estendendolo a tutti gli appalti sopra soglia europea e introducendo una disciplina speciale per i contratti PNRR e PNC con termini perentori di trenta giorni.

Articolo 3 conferisce una delega al Governo per la riorganizzazione e il riordino delle funzioni della Corte dei conti, al fine di incrementarne l’efficienza, nonché per disciplinare i rimborsi delle spese legali sostenute nei giudizi per responsabilità amministrativa.

Articoli 4-5 introducono disposizioni in materia di prescrizione (quinquennale, decorrente dal fatto dannoso indipendentemente dalla conoscenza) e ulteriori modifiche al codice della giustizia contabile.

Articolo 6 detta le norme transitorie, stabilendo che il nuovo regime si applica anche ai procedimenti e ai giudizi pendenti non ancora definiti con sentenza passata in giudicato.

3. I punti di maggiore interesse

3.1. La tipizzazione della colpa grave

Una delle innovazioni più significative riguarda la definizione di colpa grave, che cessa di essere affidata alla giurisprudenza per trovare una tipizzazione normativa. Si considera colpa grave soltanto: (i) la violazione manifesta delle norme applicabili, tenuto conto del grado di chiarezza e precisione delle disposizioni; (ii) il travisamento del fatto; (iii) l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa; (iv) la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento.

Tale tipizzazione risponde all’esigenza, più volte manifestata dagli operatori e dalla dottrina, di maggiore prevedibilità e certezza del diritto. Resta da verificare se il novero delle fattispecie sarà ritenuto sufficiente dalla giurisprudenza o se si porranno problemi interpretativi per condotte che non rientrino agevolmente nelle categorie tipizzate.

3.2. La limitazione quantitativa del danno risarcibile

Novità di grande rilievo pratico è la trasformazione del potere riduttivo del danno da facoltà in obbligo. Salvi i casi di dolo o illecito arricchimento, il giudice contabile è ora tenuto a esercitare il potere di riduzione, ponendo a carico del responsabile un importo: (a) non superiore al 30% del pregiudizio accertato; (b) in ogni caso non superiore al doppio della retribuzione lorda annua conseguita nell’anno della condotta lesiva, ovvero del corrispettivo percepito per il servizio reso.

Si introducono così, per la prima volta, limiti quantitativi certi alla responsabilità erariale. La norma mira evidentemente a contenere il timore di condanne sproporzionate, quel rischio che alimentava la c.d. «burocrazia difensiva». Non sono mancate tuttavia critiche, anche da parte del Consiglio di Stato, che hanno evidenziato come una limitazione così stringente possa attenuare eccessivamente la funzione deterrente della responsabilità amministrativa.

3.3. La presunzione di buona fede per gli organi politici

La legge introduce una presunzione di buona fede per i titolari degli organi politici quando gli atti da essi adottati, nell’esercizio delle proprie competenze, sono stati proposti, vistati o sottoscritti dai responsabili degli uffici tecnici o amministrativi, in assenza di pareri formali interni o esterni di contrario avviso. Tale presunzione può essere superata solo in caso di dolo.

La previsione codifica il principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, ma non è esente da critiche. Come osservato dalla Corte dei conti nel parere delle Sezioni Riunite n. 3/2024, il silenzio degli uffici tecnici determina un apodittico discarico di responsabilità, anche in assenza di una valutazione effettiva di legittimità. Il rischio paventato è quello di uno «scudo tombale» che sposti l’intero peso della responsabilità sulla dirigenza tecnica.

3.4. La responsabilità limitata al dolo nelle conciliazioni

Merita particolare apprezzamento la previsione che limita ai soli fatti commessi con dolo la responsabilità derivante dalla conclusione di accordi di conciliazione, tanto nel procedimento di mediazione quanto in sede giudiziale, nonché dalla conclusione di accordi di adesione, conciliazioni giudiziali e transazioni fiscali in materia tributaria.

Si supera così l’adagio che portava le amministrazioni pubbliche a preferire la decisione giudiziale – con esiti incerti e costi spesso elevati – rispetto a soluzioni transattive che esporrebbero i funzionari a contestazioni per danno erariale. Tale innovazione potrebbe favorire significativamente la deflazione del contenzioso e una gestione più efficiente delle controversie.

4. Il rapporto con la Legge Gelli-Bianco: un nodo interpretativo da sciogliere

Uno dei profili più complessi della nuova disciplina riguarda il coordinamento con la Legge 8 marzo 2017, n. 24 (c.d. Legge Gelli-Bianco), che regola specificamente la responsabilità degli esercenti le professioni sanitarie.

L’articolo 9 della Legge Gelli disciplina l’azione di rivalsa della struttura sanitaria nei confronti dell’esercente la professione sanitaria in caso di dolo o colpa grave. In particolare, il comma 5 dell’art. 9 stabilisce che l’importo della rivalsa e quello della surrogazione non possano superare una somma pari al triplo del valore maggiore della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo.

La Legge n. 1/2026, come si è visto, fissa invece un limite al doppio della retribuzione. Si pone dunque un problema di coordinamento: quale limite si applica ai medici e agli altri professionisti sanitari dipendenti del SSN?

Secondo i principi generali dell’ordinamento, la norma speciale deroga a quella generale (lex specialis derogat generali). La Legge Gelli, disciplinando espressamente la responsabilità degli esercenti le professioni sanitarie, parrebbe dunque prevalere sulla disciplina generale della Legge n. 1/2026. Tuttavia, non può sfuggire come la Legge n. 1/2026 sia norma successiva, e si potrebbe argomentare per un’applicazione del principio lex posterior derogat priori.

La soluzione preferibile, in attesa di chiarimenti normativi o giurisprudenziali, parrebbe essere quella di ritenere applicabile ai professionisti sanitari la disciplina speciale della Legge Gelli, con il limite del triplo della retribuzione. Tale soluzione, peraltro, potrebbe generare perplessità sotto il profilo dell’equità: un dirigente medico risponderebbe in misura maggiore rispetto a un dirigente amministrativo o tecnico per un danno erariale di analoga entità. Sarà compito degli interpreti e, auspicabilmente, di un intervento chiarificatore del legislatore, sciogliere questo nodo.

5. L’applicabilità alla dirigenza sanitaria: profili problematici

La Legge n. 1/2026 ha una portata soggettiva volutamente ampia: si applica a «chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche». In questo perimetro rientrano certamente i dirigenti pubblici, compresi i dirigenti sanitari delle aziende del SSN.

Tuttavia, l’applicazione della nuova disciplina nel contesto sanitario presenta peculiarità che meritano attenzione. Occorre innanzitutto distinguere tra le diverse figure presenti nelle aziende sanitarie:

Per quanto riguarda i Direttori Generali delle ASL e degli enti del SSN, si pone la questione se essi possano essere qualificati come «organi politici» ai fini della presunzione di buona fede. La questione è controversa: da un lato, il Direttore Generale è nominato con atto fiduciario dell’organo politico regionale; dall’altro, esercita funzioni prevalentemente gestionali. Se si ritenesse applicabile la presunzione di buona fede, il Direttore Generale potrebbe invocarla quando agisce sulla base di pareri tecnici favorevoli. In caso contrario, rimarrebbe assoggettato al regime ordinario della colpa grave.

Per i dirigenti medici, veterinari e sanitari, come si è detto, si pone il problema del coordinamento con la Legge Gelli. Occorre poi considerare che costoro possono incorrere in responsabilità erariale non solo per la gestione di risorse economiche, ma anche per danni derivanti dall’attività clinico-assistenziale, quando da questa derivi un pregiudizio patrimoniale per l’azienda (si pensi al caso di risarcimento corrisposto al paziente con successiva rivalsa).

Per i dirigenti amministrativi e tecnici, la disciplina della Legge n. 1/2026 trova piena applicazione. Costoro beneficiano della nuova definizione di colpa grave e dei limiti quantitativi al risarcimento.

Deve inoltre segnalarsi che alcune previsioni della Legge n. 1/2026 sono espressamente escluse per il settore sanitario. In particolare, le aziende sanitarie non possono ricorrere al parere consultivo della Corte dei conti previsto dall’articolo 2 della legge. Tale limitazione, se da un lato risponde a esigenze di speditezza dell’azione sanitaria, dall’altro priva le direzioni aziendali di uno strumento potenzialmente utile per orientare scelte complesse in materia di appalti e gestione di risorse.

6. L’obbligo di assicurazione e le nuove disposizioni processuali

Innovazione di grande rilievo pratico è l’introduzione dell’obbligo, per chiunque assuma un incarico comportante la gestione di risorse pubbliche, di stipulare prima dell’assunzione dell’incarico una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati per colpa grave.

Tale obbligo risponde a una duplice finalità: da un lato, tutelare il funzionario dagli effetti economici di un’eventuale condanna; dall’altro, garantire l’effettività del ristoro per l’erario danneggiato. La polizza deve coprire i danni da colpa grave (non il dolo, naturalmente escluso da copertura assicurativa) e deve essere stipulata prima dell’assunzione dell’incarico.

Particolarmente rilevante è la previsione processuale che configura la compagnia assicuratrice come litisconsorte necessario nel procedimento dinanzi alla Corte dei conti. L’assicurazione deve essere chiamata in causa dal giudice o dall’assicurato per partecipare al giudizio. Tale previsione determina conseguenze di non poco momento:

In primo luogo, il giudice contabile ha l’obbligo di ordinare l’integrazione del contraddittorio qualora l’assicuratore non sia stato evocato in giudizio, fissando un termine perentorio per la sua chiamata. In difetto, la sentenza sarebbe nulla per violazione del contraddittorio.

In secondo luogo, la compagnia assicuratrice diviene parte del giudizio a tutti gli effetti, potendo esercitare i poteri difensivi propri della parte. Questo garantisce una difesa integrata tra funzionario e assicuratore, evitando i problemi che potrebbero derivare da accertamenti effettuati in assenza di chi è tenuto a rispondere economicamente.

In terzo luogo, la sentenza di condanna è opponibile all’assicuratore, che non potrà eccepire l’inopponibilità dell’accertamento effettuato in sua assenza.

Tale meccanismo processuale, ispirato a quanto previsto dall’articolo 144 del Codice delle Assicurazioni Private in materia di RCA, costituisce una novità assoluta per il processo contabile e dovrebbe favorire una gestione più efficiente e trasparente dei giudizi di responsabilità erariale.

7. Considerazioni conclusive

La Legge n. 1/2026 rappresenta un apprezzabile tentativo di superare la logica emergenziale dello scudo erariale, dando forma stabile a un modello di responsabilità amministrativa che concili tutela delle finanze pubbliche ed efficienza dell’azione amministrativa.

I punti di forza della riforma sono evidenti: la tipizzazione della colpa grave offre maggiore prevedibilità; i limiti quantitativi al risarcimento contengono il rischio di condanne sproporzionate; l’obbligo assicurativo con il connesso litisconsorzio garantisce una tutela effettiva tanto per il funzionario quanto per l’erario; la responsabilità limitata al dolo per le conciliazioni favorisce soluzioni stragiudiziali.

Non mancano tuttavia profili critici. La presunzione di buona fede per gli organi politici solleva interrogativi sulla sua estensione e sui rischi di deresponsabilizzazione. Il coordinamento con discipline speciali, prima fra tutte la Legge Gelli, richiederà chiarimenti normativi o interpretativi. Il termine di prescrizione quinquennale decorrente dal fatto dannoso potrebbe determinare, in taluni casi, la decadenza dell’azione prima ancora che l’amministrazione abbia contezza del danno.

Per il settore sanitario, la riforma si innesta su un quadro normativo già complesso, in cui operano parallelamente la disciplina generale della responsabilità erariale, la Legge Gelli con i suoi recenti decreti attuativi (D.M. 232/2023 in primis), e le norme specifiche sul management sanitario. Sarà compito delle direzioni aziendali, dei professionisti e dei loro consulenti giuridici orientarsi in questo intreccio normativo, nella consapevolezza che gli equilibri tra responsabilità, tutela e operatività restano delicati.

Resta da vedere, infine, se la nuova disciplina riuscirà davvero a incidere sulla c.d. «paura della firma» e a promuovere un’amministrazione più dinamica e responsabile.